十八大報(bào)告要求,到2020年,“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”,新型城鎮(zhèn)化被寄予進(jìn)一步釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力的重任。然而在今天,雖然名義上的城鎮(zhèn)化率已超過50%,達(dá)到世界平均水平,但背后潛藏的諸多矛盾和問題也日益凸顯。城鎮(zhèn)化還有多大的潛力可以挖呢?
城鎮(zhèn)化亂象叢生及原因
各界對(duì)城鎮(zhèn)化亂象的指責(zé)和批評(píng)從來都沒有停止過,過去一個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化四個(gè)方面的主要問題:
一是城鎮(zhèn)化片面發(fā)展、不均衡發(fā)展問題。過去的城鎮(zhèn)化是侵吞土地的一輪狂歡,是房地產(chǎn)的一場(chǎng)盛宴,目前造城重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,形成了農(nóng)業(yè)人口在被城鎮(zhèn)化的同時(shí)隨即“失地”“失業(yè)”。
二是資金不足的問題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項(xiàng)工作離不開資金支持,僅靠國(guó)家下?lián)艿目铐?xiàng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,如何籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金,也是當(dāng)前的一大問題。
三是資源浪費(fèi)問題。由于自然資源尤其是土地總量有限,加上資源開發(fā)利用技術(shù)有限,使得城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資源利用率低下,有些地區(qū)還存在嚴(yán)重的資源浪費(fèi)問題。
四是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的不公平問題。關(guān)于這個(gè)問題,榮邦瑞明的陳民說,“過去在人口城市化過程中,大量農(nóng)民進(jìn)入城市,農(nóng)村土地變城市土地,隨之房地產(chǎn)大發(fā)展,各個(gè)城市都能分享一些城市化發(fā)展的紅利,只是多少不均而已”。
豪宅研究院院長(zhǎng)朱曉紅說:“新型城鎮(zhèn)化的提法有待商榷,我們這個(gè)社會(huì)浮躁得很,概念滿天飛,難落地的東西太多。原因是,我們的決策、規(guī)劃多數(shù)是長(zhǎng)官意識(shí),拍腦袋的結(jié)果。不解決由下而上的決策程序,不廣泛汲收各界意見,一個(gè)城市的發(fā)展必然會(huì)顧此失彼!一些地方出現(xiàn)鬼城現(xiàn)象是因?yàn)橐?guī)劃出了問題,是長(zhǎng)官的意識(shí),專家的詩(shī)意暢想的結(jié)果?!?/P>
就城鎮(zhèn)化亂象的原因,總結(jié)了四點(diǎn):
一、城鎮(zhèn)化參與的人多,但專注的人少,很難形成合力,也就失去了凝聚力。
二、現(xiàn)在主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的企業(yè)大多數(shù)是從原來的房地產(chǎn)企業(yè)或者是建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型過來的,還是沒有脫離房地產(chǎn)或建筑行業(yè)的思維,缺乏合作概念和運(yùn)營(yíng)理念,重經(jīng)濟(jì)利益,重眼前利益。
三、國(guó)家層面對(duì)于新型城鎮(zhèn)化缺乏有效的指引,本來強(qiáng)調(diào)“以人為本”的城鎮(zhèn)化,但到頭來又成了大量的固定資產(chǎn)投資行為,沒有走出原來的套路,只是給了一些企業(yè)新的概念和名頭。
四、城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的效果是逐步顯現(xiàn)的,一般要5~10年之后才能進(jìn)入良性運(yùn)轉(zhuǎn)階段。新型城鎮(zhèn)化這個(gè)概念從提出到現(xiàn)在還不到五年,還有一大批項(xiàng)目都在探索過程中,很難形成范例。
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中“話語(yǔ)重述”現(xiàn)象制約發(fā)展
整個(gè)新型城鎮(zhèn)化,用一條什么主線提起來,才算抓住了根本,而且具有操作性?中央提出新型城鎮(zhèn)化“以人為本”,這是非常好的,非常正確的,但是在各級(jí)尤其是一線實(shí)踐中不能空喊“以人為本”。以什么人為本?人又以什么為本?都需要進(jìn)一步思考,不能跟著中央簡(jiǎn)單重述。
比如我們承擔(dān)了某區(qū)域的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,在規(guī)劃中堅(jiān)持緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,注重地方特色和創(chuàng)新,也得到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)同。但在省里組織的新型城鎮(zhèn)化驗(yàn)收的時(shí)候,問題和麻煩就出來了。專家組一位專家發(fā)言說:“你們對(duì)政策掌握得不到位?。×?xí)總書記最近關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的論述你們都看過了嗎?”我們的項(xiàng)目經(jīng)理解釋說:“老師您說的都很對(duì),我們看了,我們也按照這個(gè)精神結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r落地了?!边@位專家馬上就急了:“你這叫什么落地!城鎮(zhèn)化以人為本寫進(jìn)去了嗎?”項(xiàng)目經(jīng)理說:“寫進(jìn)去了。不僅寫進(jìn)去了,還是結(jié)合實(shí)際情況,有的放矢地寫的?!彼f:“錯(cuò)就錯(cuò)在你自作聰明的有的放矢,中央領(lǐng)導(dǎo)怎么說的,你就怎么寫?!?/P>
習(xí)近平總書記曾經(jīng)多次批評(píng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)說套話和空話,可是為什么很多地方政府的領(lǐng)導(dǎo)還把套話和空話放在嘴上呢?為什么這位專家還要機(jī)械重復(fù)中央領(lǐng)導(dǎo)的話呢?這里面有他們自己的“小九九”,那就是追求絕對(duì)正確。永遠(yuǎn)正確的空話雖然明知無用,卻是最安全的。這是一個(gè)多層級(jí)話語(yǔ)體系中常見的問題。按照系統(tǒng)工程來看,子系統(tǒng)一定要有自己的目標(biāo),這個(gè)子系統(tǒng)才是有意義的。也就是說,下級(jí)政府和上級(jí)政府總目標(biāo)可以一致,但具體目標(biāo)決不能是同一個(gè)。從這個(gè)角度來說,前一階段的城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”,不是因房地產(chǎn)行業(yè)的錯(cuò),恰恰是因?yàn)樗麄儧]有簡(jiǎn)單重復(fù),所以發(fā)展最快,所以贏得了主導(dǎo)權(quán)。新型城鎮(zhèn)化之“新”要不流于空談,就必須在各行各業(yè)、各級(jí)各部門改變這種毫無意義的重述作風(fēng)。
如何改變,三點(diǎn)建議,供參考。
第一,中央提出新型城鎮(zhèn)化以人為本的口號(hào)是有自身道理的,因?yàn)橹醒胍淖冞^去以投資為本、以土地為本、以速度為本等錯(cuò)誤的導(dǎo)向,所以提出以人為本。
第二,新型城鎮(zhèn)化以人為本,人以什么為本?中央為什么不問人以什么為本的問題呢?因?yàn)檫@是個(gè)性的問題,每個(gè)區(qū)域的情況不一樣,發(fā)展階段不一樣,人的地域性格和地域文化不一樣,需求特點(diǎn)和需求層次就不一樣。對(duì)于特定區(qū)域,其主要問題和矛盾可能只有本地本級(jí)政府最清楚,所以各級(jí)各地政府都應(yīng)有自己的以人為本的方向,要分別討論清楚本地人以什么為本的問題。圍繞本地人以什么為本,制定本地以人為本的政策,才可能出具有針對(duì)性的、有創(chuàng)新的策略和目標(biāo)。比如臺(tái)灣省在蔣經(jīng)國(guó)先生執(zhí)政時(shí)期,政府為居民提供的福利中竟然有米酒補(bǔ)貼。因?yàn)楸镜厝丝釔勖拙?,幾乎是生活必需品,如果不補(bǔ)貼,消費(fèi)成本會(huì)很高,民眾就會(huì)有意見。像這樣的政策,拿到其他哪個(gè)地方都不行。
第三,以人為本的地方策略是什么?以人為本要深化到人以什么為本的戰(zhàn)略后,形成管理策略、財(cái)務(wù)策略、組織策略、傳播策略等。我們地方政府在傳播策略上也是有很多忌諱的,他們最大的擔(dān)心就是出錯(cuò),所以傳播上基本上是以不出錯(cuò)為基本出發(fā)點(diǎn),最簡(jiǎn)單的就是“重復(fù)”了。這樣,不管你是“左”還是“右”來攻擊,我都不犯什么大毛病。
新型城鎮(zhèn)化要處理好的六個(gè)關(guān)系
城鎮(zhèn)化諸多問題的本質(zhì)是發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)。
有研究指出城鎮(zhèn)化率在50%前后是一個(gè)關(guān)鍵期,這在過去拉美體現(xiàn)明顯,各種矛盾和問題逐漸進(jìn)入集中爆發(fā)期。掌控好的國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持快速發(fā)展,相反則陷入“中等收入陷阱”、社會(huì)處于混亂局面。中國(guó)新型城鎮(zhèn)化已達(dá)到世界平均水平,但面臨各種各樣的質(zhì)量問題?!皵偞箫灐薄⒁酝恋亻_發(fā)及硬件建設(shè)為主的模式不可持續(xù)已成共識(shí)。“深耕細(xì)作”,把教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)等“軟設(shè)施”及“軟服務(wù)”做好,應(yīng)該是新型城
鎮(zhèn)化建設(shè)及PPP領(lǐng)域努力的主要方面。發(fā)展過程中,要處理好以下六個(gè)關(guān)系:
一是新城與舊城的關(guān)系。舊城是城市文脈所在,不能斷但也不意味著止步不前,局部改造提升是延續(xù)城市活力的重要途徑;新城“求大求高求洋”,沒有體現(xiàn)本地特色,與舊城(母城)割裂,可以說走向人氣不旺將是大概率事件。
二是本地與周邊的關(guān)系。看過許多地方的城鎮(zhèn)化規(guī)劃,往往存在兩個(gè)極端:一個(gè)是眼光僅僅局限于本地,另一個(gè)極端則是天馬行空。更合理的做法應(yīng)該是既立足本地,又跳出本地,合理利用周邊資源,開拓周邊市場(chǎng)。
三是硬件與公服的關(guān)系。房地產(chǎn)、道路、市政基礎(chǔ)設(shè)施等硬件一般都不是短板,教育、醫(yī)療及社區(qū)商業(yè)等配套才是。軟環(huán)境真正能夠吸引人,并為房地產(chǎn)保值增值提供有力支撐。
四是產(chǎn)業(yè)與居住的關(guān)系。城鎮(zhèn)化要讓人留住,既要“安居”也要“樂業(yè)”。而且,“業(yè)”比“居”更重要。以東北為例,振興的關(guān)鍵不在于推動(dòng)多少棚戶區(qū)改造,而在于培育發(fā)展新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。
五是政府與社會(huì)的關(guān)系。城市發(fā)展有其自身規(guī)律,行政能夠規(guī)劃甚至建設(shè)新城,但未必能讓新城運(yùn)營(yíng)發(fā)展下去。構(gòu)建以人為本的城鎮(zhèn)化模式的必然選擇,PPP是其中不可或缺的模式。
六是短期與長(zhǎng)期的關(guān)系。短期相對(duì)固定,長(zhǎng)期則可能發(fā)生巨大變化,從這個(gè)角度說,短期與長(zhǎng)期的關(guān)系也可以視為靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的關(guān)系。更高質(zhì)量、更高層次的城鎮(zhèn)化必然帶來更高層次的消費(fèi)需求。因此,對(duì)于企業(yè)而言,如何在短期看似低迷的行情中,找到順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略思路,并付諸實(shí)施,是所謂創(chuàng)建百年基業(yè)、永續(xù)發(fā)展的根本。
(李偉,中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)常務(wù)理事)